明达成协议可能是困难的，达不成协议也可能代价高昂。问题经常是各方都竭力要达到更好的交易，例如，假设迪克从养狗中得到5oo美元的收益，而珍尼由于狗叫要承受8oo美元的成本。虽然珍尼为迪克放弃狗而进行支付是有效率的，但还有许多会引起这种结果的价格。迪克想要75o美元，而珍尼只愿意支付55o美元。当他们就价格争执时，爱叫的狗这个无效率的结果仍然存在。
当利益各方人数多时，达成有效的协议特别困难，因为协调每个人的代价高昂。例如，考虑一个污染了附近湖水的工厂。污染给当地渔民带来了负外部性。根据科斯定理，如果污染是无效率的，那么，工厂和渔民可以达成一个协议。根据协议渔民要为工厂不排污而支付。但是如果有许多渔民，要协调所有的人以便与工厂协商几乎是不可能的。
当私人协商无效时，政府有时可以起作用。政府是一个代表集体行动的机构。在这个例子中，甚至在渔民不可能代表自己时，政府可以代表渔民行事。在下一部分，我们要考察政府如何能努力解决外部性问题。
针对外部性的公共政策
当外部性引起市场达到一种无效率的资源配置时，政府可以以两种方式中的一种作出反应。命令与控制政策直接管制行为。市场为基础的政策提供激励，以使私人决策者选择它们自己解决问题。
管制
政府可以通过规定或禁止某些行为来解决外部性。例如，把有毒的化学物质倒入供水区中是一种犯罪。在这种情况下，社会的外部成本远远大于排污者的收益。因此，政府制定了根本禁止这种行为的命令与控制政策。
但是，在大多数污染的情况下，事情并不这么简单。尽管宣布了一些环境保护主义的目标，但要完全禁止有污染的活动是不可能的。例如，实际上各种形式的交通运输——甚至马——都会带来一些不合意的污染副产品。然而，要让政府禁止所有运输方式肯定是不明智的。因此，社会不是要完全消除污染，而是要评价成本与收益，以便决定允许哪种污染与允许污染多少。在美国，环境保护署（epa）是政府机构，其任务是提出并实施目的在于保护环境的管制。
环境管制可以采取多种形式。有时环境保护署规定工厂可以排放的最高污染水平。另一些时候环境保护署要求企业采用某项减少排污的技术。在所有情况下，为了设计良好的规则，政府管制者需要了解某些行业和这些行业可以采用的各种技术的细节。政府管制者要得到这些信息往往是困难的。
庇古税和补贴
政府对外部性的反应也可以是不采取管制行为，而用以市场为基础的政策向私人提供符合社会效率的激励。例如，正如我们以前说明的，政府可以通过对那些有负外部性的活动征税和补贴那些有正外部性的活动来使外部性内在化。用于纠正负外部性影响的税收被称为庇古税，以纪念最早提出这种税收用法的经济学家阿瑟?庇古（arthur pigou，1877－1959）。经济学家对税收作为解决污染的一种方法的偏爱通常大于管制，因为税收可以以较低的社会成本减少污染。为了说明其原因，让我们考虑一个例子。假设有两个工厂——造纸厂和钢铁厂——每家工厂每年向河中倾倒5oo吨粘稠状的废物。环境保护署决定，要想减少污染量。它考虑了两种解决方法：
◎管制：环境保护署可以告诉每家工厂把每年的排污量减少为3oo吨。
◎庇古税：环境保护署可以对每个工厂每排出一吨废物征收5万美元的税收。
管制规定了污染水平，而税收给工厂所有者一种减少污染的经济激励。你认为哪一种解决方法更好呢？
大多数经济学家偏爱税收。他们先指出，在减少污染总水平上税收和管制同样有效。环境保护署可以通过把税收确定在适当的水平上，而达到它想达到的任何污染水平。税收越高，减少的污染也越多。实际上，如果税收足够高，工厂将完全关门，污染减少为零。
经济学家偏爱税收的原因是它减少污染更有效率。管制要求每个工厂减少等量污染，但等量减少并不一定是清洁水质的最省钱的方法。可能的情况是，造纸厂减少污染的成本比钢铁厂低。如果是这样的话，造纸厂对税收的反应是大幅度地减少污染，以便少交税，而钢铁厂的反应是减少的污染少，交的税多。
实际上，庇古税规定了污染权的价格。正如市场把物品分配给那些对物品评价最高的买者一样，庇古税把污染权分配给那些减少污染成本最高的工厂。无论环境保护署选择的污染水平是多少，它都可以用税收以最低的总成本达到这个目标。
经济学家还认为，庇古税对环境更有利。在命令与控制的管制政策下，一旦工厂达到了3oo吨污染物的目标就没有理由再减少排污。与此相比，税收激励工厂去开更清洁的技术，因为更清洁的技术可以减少工厂不得不支付的税收量。
庇古税与大多数其他税不同。正如我们在第八章中讨论的，大多数税扭曲了...